中国并不缺煤，缓解周期性“煤荒”，提升供给弹性是关键！

中国并不缺煤，周期性“煤荒”的主要原因是供给弹性不足，即煤炭供给无法快速响应需求变化，以合理的价格供应到位。当前及今后一段时期，煤炭保供稳价的关键，在于从生产、流通、贸易、煤电价格联动等方面加强协调、形成合力，增强煤炭供给弹性,

一、煤炭作为中国主体能源的比较优势突出

“富煤贫油少气”的基本国情，决定了煤炭在中国能源结构中的基础性地位，煤炭作为主体能源的比较优势在短期内不会改变。　　

（一）“煤不寡、但不均”，集中在晋蒙陕

中国煤炭资源丰富，除上海以外其它各省区均有分布，2020年煤炭储量达到1622.88亿吨。但分布极不均衡，北多南少，西多东少。南北以昆仑山-秦岭-大别山为分界线，北方地区煤炭资源量占全国90%以上，其中太行山-贺兰山之间的区域占到北方地区的65%；南方地区则不到10%，其中的90%以上又集中在贵州、云南、四川三省。东西以大兴安岭-太行山-雪峰山为分界线，以西地区煤炭资源量占全国的90%左右，以东地区仅占10%左右

煤炭产能主要集中在晋陕蒙三省区，且集中度呈现进一步提升的趋势。2021年，全国有产煤省23个，总产量40.71亿吨，其中，山西10.93亿吨，内蒙古10.34亿吨、陕西7.0亿吨（见图2），晋陕蒙三省区煤炭产量占比达72.2%，较2020年提升1.9个百分点，较2019年提升3.6个百分点。

（二）煤炭相对油气能源的比较优势突出，作为中国主体能源的地位短期内不会改变

“富煤贫油少气”的资源禀赋决定了煤炭在中国的基础能源地位，也决定了“煤为基础、多元发展”的能源结构政策基本方略。　　

煤炭在一次能源构成中占比超过一半，呈现缓慢下降趋势。2021年，中国能源消费总量达52.4亿吨标准煤，煤炭占能源消费总量的56.0%，比2020年下降0.9个百分点，比2005年下降16.4个百分点，比世界平均水平（30%）高出26个百分点。预计2025年前后，煤炭作为中国一次能源消费总量将达到峰值，所占比重或将降至50%左右.

从中长期发展趋势看，随着碳达峰、碳中和的推进，煤炭将从兜底保障能源逐渐转变为支撑性能源、应急与调峰能源；但短期来看，煤炭资源自主可控，作为主体能源的地位不会改变。2021年，煤炭对外依存度仅为7%，而石油和天然气分别达到72%和42%

作为原油的重要替代品，丰富的煤炭资源能够在化工等领域缓解国际石油价格上涨带来的原材料成本压力。相关研究显示，原油价格超过100美元/桶时，煤制油、煤制气的比较优势就逐渐凸显（见图4）。今年以来，俄乌战争等外部不确定性因素增强，国际油价在110美元/桶以上的高位波动，“国中有煤，心中不慌”。

二、供给弹性不足是周期性“煤荒”的主要原因

与油气相比，中国煤炭资源总体并不短缺，之所以产生周期性 “煤荒”，主要制约来自产能释放、运销体制、贸易、煤电联动等方面，煤炭供给侧难以根据需求侧的变化及时进行适应性调整.

（一）煤炭新增产能释放难，难以及时响应需求变化

（二）煤炭流通的体制成本偏高

（三）煤炭贸易的调节能力有待进一步增强

（四）煤电价格未能充分联动

三、提升煤炭供给弹性的政策建议

煤炭保供稳价，缓解周期性“煤荒”，提升供给弹性是关键。建议从产能释放、运销体制、煤炭贸易以及煤电价格联动等方面进行必要的改革。

（一）探索建立煤炭产能弹性释放机制

推动煤炭产能从刚性管理向弹性释放转变。综合考量煤炭资源禀赋、开采条件、安全生产等因素，对不同的煤矿进行差异化分类管理，根据市场供求形势与新能源的发展情况，动态设定煤炭产生释放（收缩）的阈值和等级。进一步简化煤炭新增产能的审批流程与环节，特别是优化大型现代化露天煤矿的审批，增强新增产能对市场变化的响应能力。探索建立、完善煤炭战略储备体系，包括煤炭资源储备、产能储备和现货储备，发挥其季节调峰、价格调节与应急保障的重要作用。

（二）推动煤炭运输效率变革

加快铁路运输专线等煤炭流通基础设施建设，增强铁路的煤炭运力，通过运输效率的提高增强煤炭供应和价格的稳定性。一方面，积极引入社会资本进入煤炭铁路运输专线的建设，另一方面推动铁路运输的市场化改革，渐进式减少“计划”运力，增加市场化合同的运力。与此同时，发展一批现代化、专业化的煤炭物流企业，形成集仓储、加工、配送、网上交易、融资于一体的煤炭物流产业链，以及集铁路、公路港口、航运于一体的大煤炭物流体系，助推煤炭运输实现效率变革。

（三）适当提高煤炭进口调节能力

加强对国际形势特别是中国主要煤炭进口国相关产业政策的研判，针对可能的不确定性，做好前瞻性预案。建设一批“看不到煤炭”的煤炭进口专用绿色码头，一方面适应煤炭远距离运输情况下大型船舶对深水港的要求，提高对进口煤炭的消纳能力；另一方面也要适应双碳目标下的环保要求，最大程度上降低煤炭装卸对周边居民和城市发展的负面影响。此外，还可考虑完善从俄罗斯、蒙古等国进口煤炭的铁路基础设施，增强煤炭进口的陆路调节能力。

（四）完善煤电价格联动机制

建立并完善煤炭中长期合同制度和“基础价+浮动价”定价机制，推动大型煤炭企业与大型用户建立点对点直供模式。加强煤炭中长期合同履约监管，建立健全合同履约供需双向考核机制。规范和完善煤炭价格指数，合理引导煤价预期。建立煤炭上下游产业合作共赢长效机制，鼓励发展多种形式的煤电联营。扩大市场化交易电价的浮动范围，确保价格形成机制更加灵活并能反映、响应市场变化。